实务前沿位置:协会首页 > 执业生活 > 实务前沿 > 正文

关于湖南省第三批政府和社会资本合作(PPP)示范项目评审分析报告

发布时间:2016-4-19 8:59:24     访问数:2593

    一、 总体情况分析

    湖南省各市州、县市区共计申报了209个项目,相比湖南省财政厅前两批示范项目,第三批示范项目无论在数量、所涉及的市州以及县市区范围还是所覆盖的行业领域都有很大突破。

   

    本次湖南省各市州、县市区申报的209个项目被划分7个行业领域。本人有幸作为评审专家,全程参与项目的评审及复审。经过严酷的第一轮评选,进入复审的项目只有100个,评审专家分为两组,每组项目分配50个,本人复审的50个项目中情况如下:

    (1)医疗卫生项目8个,占本组项目数量的16%,行业总投资额为224773万元,占本组项目总投资额的4.884%;

    (2)交通卫生项目9个,占本组项目数量的18%,行业总投资额为706811万元,占本组项目总投资额的15.36%;

    (3)生态建设与环境保护11个,占本组项目数量的22%,行业总投资额为252031万元,占本组项目总投资额的5.48%;

    (4)市政工程12个,占本组项目数量的24%,行业总投资额为1885796万元,占本组项目总投资额的40.98%;

    (5)教育3个,占本组项目数量的6%,行业总投资额为46936万元,占本组项目总投资额的1.02%;

    (6)旅游4个,占本组项目数量的8%,行业总投资额为703166万元,占本组项目总投资额的15.28%;

    (7)片区开发项目3个,占本组项目数量的6%,行业总投资额为782521万元,占本组项目总投资额的17%。

   

   

   

    本次项目的覆盖面广,投资规模大,评审难度偏大,较之前两批评审考核更加全面和成熟,但无论是对于送审的项目还是中介咨询机构的咨询能力还亟待于进一步规范引导和完善。

    二、规范性文件情况分析

    1、项目参与主体之政府方。根据 《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金【2014】113号)第十条:县级(含)以上地方政府可建立专门协调机制,主要负责项目评审、组织协调和检查监督工作,实现简化审批流程、提高效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交等工作。根据财金【2014】113号第二条:本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

    政府方主要包括参与PPP项目的政府方实施机构和签约PPP项目合同的政府方签约代表。根据财金【2014】113号第十条,政府方的项目实施机构负责项目准备、采购、监管和移交等工作,尽管通常情况下实施机构与政府方签约代表是同一机构,但项目实施机构不一定是政府方签约代表。

    2、项目参与主体之社会资本方。根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金【2014】113号)第二条:本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。根据《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发【2015】42号)指出:大力推动融资平台公司与政府脱钩,进行市场化改制,健全完善公司治理结构,对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目,通过与政府签订合同方式,明确责权利关系。也即进行企业化改制的融资平台公司可以作为社会资本参与PPP项目。

    根据上述规范性文件,本人建议从正反两方面对社会资本方的考核指标进行定义:一方面,社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人;另一方面,本级政府所属融资平台公司及其控股国有企业不得作为社会资本方参与本级政府的项目,但已经建立现代企业制度、实现市场化运营,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的融资平台公司可以作为社会资本参与所属的政府的PPP项目。


    三、定性评审标准情况分析

    评审标准对于社会资本发起的项目兼顾不周。根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金【2014】113号)第六条:政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起,以政府发起为主。

    根据上述文件,可知PPP项目有政府和社会资本发起等两种发起方式,社会资本发起的PPP项目,能够唤醒社会资本的积极性,释放社会资金的出口,更能够推进PPP项目的有利实施,化解政府财政压力和债务风险。本次评审的项目中,有社会资本发起的PPP项目,但因地方政府对PPP模式 了解不到位,不支持企业按新的模式发展,送审项目就缺少实施机构的推荐,承诺及系列的材料完善不了,而失去推荐的机会。

    行业主管部门对于社会资本发起PPP项目的正面效应认识不够,社会资本发起的项目在寻找作为合作伙伴的政府方实施机构方面的难度远远大于政府方自己发起的项目,因此,建议对于社会资本发起的项目降低在这方面的要求或者将社会资本发起的项目另外建立一套考核标准。

    四、送审项目情况分析

    1、物有所值评价和财政承受能力论证评价主体错位。根据《关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》(财金【2015】21号)第七条:财政部门(或PPP中心)应当会同行业主管部门,共同开展PPP项目财政承受能力论证工作。必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助。根据 《关于印发PPP物有所值评价指引(试行)的通知》(财金【2015】167号)第七条:财政部门(或PPP中心)应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作,并积极利用好第三方专业机构和专家力量。

    物有所值评价和财政承受能力论证可以看作是项目按照PPP模式操作的可行性研究,其重要性不言而喻,根据上述指引可以得知应由财政部门(或PPP中心)会同行业主管部门共同开展,必要时政府可借助第三方机构协助,而不是全部由第三方机构主办。

本次部分送审项目填报资料参考相关指引,在示范项目申报表和示范项目基本信息表中显示已做物有所值评价和财政承受能力论证,但普遍流于形式,申报项目中屡见不鲜由某个行业管理部门甚至国资平台公司自行委托第三方咨询机构做物有所值评价和财政承受能力论证,然而没有行业主管部门行财政部门的共同参与,第三方咨询机构往往很难保持客观公

    2、初步实施方案中缺少绩效考核。根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金【2014】76号)规定:省级财政部门要督促行业主管部门,加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管,建立政府、服务使用者共同参与的综合信息评价体系,对项目的绩效目标实现承担、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开,接受社会监督。同时,要根据评价结果,依据合同约定对价格或补贴等进行调整,激励设置资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。

    在PPP项目中,科学完善公平合理的绩效考核制度是政府方维护公众利益、监督社会资本方切实履职的必要和有效手段。绩效考核作为政府付费项目的基础,合理的产出说明和可操作性是项目评审考核的核心,绩效考核不仅需要考核相对稳定的项目运作状态和产出需求,由于PPP项目运营期限长,在合作过程中变数大,还需要考虑根据相应情形进行调整的规则是否合理公平,具体到容许调整的范围、拟重新确定的指标分值权重、调整的频次以及启动调整的触发机制等因素。在本次送审项目的资料中,大多数项目都缺乏科学完善合理的绩效考核机制。因此,在可行性缺口补助和政府付费项目中,应加强对项目绩效考核的重视和应用。

    3、项目是伪装的PPP项目,甚至是BT项目。根据《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预【2012】463号)规定:除法律和国务院另有规定外,地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目,确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购(BT)的,必须根据项目建设规划、偿债能力等,合理确定建设规模,落实分年资金偿还计划。

    由于BT没有未来的项目运营收益作为投资回报,因此,投资者建成项目后,政府必须以财政资金将项目立即回购,对政府财政资金的依赖高,而PPP模式通过拉长运营期,投资者通过项目的运营收益来收回投资成本和收益。因此,BT项目只在公共租赁住房和公路等确需采取代建制建设的项目才可以采用BT模式,其他行业领域不容许采取BT模式。

    4、采购方式的选择缺乏实体和程序合法合规的论证。根据《关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》第四条:PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点,依法选择适当的采购方式。

    公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策,且采购过程中不作更改的项目。邀请招标主要适用以下情况:1、具有特殊性,只能从有限范围的供应商处采购的;2、采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。根据《工程建设项目施工招标投标办法》,有下列情形之一的,经批准可以进行邀请招标:1、项目技术复杂或有特殊要求,只有少量几家潜在投标人可供选择的;2、受自然地域或环境限制的;3、涉及国家安全、国家秘密或者抢险救灾,适宜招标但不宜公开招标的。单一来源采购适用以下情况:1、只能从唯一供应商处采购;2、发生了不可预见的紧急情况,只能从其他供应商处采购的;3、必须保证原有采购项目一致性或服务配套的要求,需要继续从原供应商处采购,且添购资金总额不得超过原合同采购金额百分之十的。竞争性谈判适用以下情况:1、招标后没有供应商投标或者没有合格的或者重新招标未能成立的;2、技术负责或者性质特殊,不能确定详细规格和具体要求的;3、非采购人所能预见的原因或者非采购人拖延造成采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的;4、因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的。竞争性磋商适用于以下情况:1、政府购买服务项目;2、技术复杂或性质特殊,不能确定详细规格和具体要求;3、因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的;4、市场竞争不充分的可研项目,以及需要扶持的科技成果转化项目;5、按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。

    送审项目对选择哪种方式,从实体和程序的合法合规角度论证项目的采购方式的可行性论述不够,根据项目的特性选取适当的采购方式,因此,同类项目在采购方式的选取上存在采购方式不一的现象。


    五、第三方中介咨询机构情况分析

    本次送审项目由于中介咨询机构的介入,无疑是大大提升了送审项目的质量和效率,但存在一些不足。尽管财政部颁布了一系列指导文件,但由于现有规范文件比较新,且比较笼统,效力层级普遍比较低,加之财政部与发改委规范性文件的差异,再者国际通用的PPP操作模式又无法本土化,咨询机构对于规范性文件的理解、执行有区别。因此,建议在政府选择咨询机构方面应优先选取在该行业领域有经验的咨询机构来提供咨询服务,同时加强对本土咨询机构的培育和规范性引导。

                                                   (湖南湘晟律师事务所  袁维民)


网站首页 |  关于我们 | 奖惩公告栏 | 业内新闻 | 专委动态 | 律师文苑 | 联系我们
长沙律师网版权所有,转载本站内容,请注明出处
主办单位:长沙市律师协会  地址:长沙市湘府东路258号双塔国际广场B座23楼
湘ICP备18001682号-1